1คดีนี้แม้โจทก์เป็นคนต่างด้าวสัญชาติพม่าซึ่งเข้าเมืองมาโดยมิชอบ แต่ต่อมารัฐมนตรีว่าการกระทรวงมหาดไทยโดยอนุมัติของคณะรัฐมนตรี ได้อนุญาตให้อยู่ในราชอาณาจักรเป็นกรณีพิเศษเฉพาะเรื่องตาม พ.ร.บ.คนเข้าเมือง พ.ศ.2522 มาตรา 17 ประกอบประกาศกระทรวงมหาดไทย เรื่อง การอนุญาตให้คนต่างด้าวบางจำพวกเข้ามาอยู่ในราชอาณาจักรเป็นกรณีพิเศษ ฉบับลงวันที่ 22 มิถุนายน 2549 และวันที่ 19 มกราคม 2551 ซึ่งโจทก์ได้รับการจัดทำทะเบียนประวัติและบัตรประจำตัวตามกฎหมายว่าด้วยการทะเบียนราษฎรแล้วเรียกว่า บัตรประจำตัวคนซึ่งไม่มีสัญชาติไทย(พม่า) กับแบบรับรองรายการทะเบียนประวัติของคนต่างด้าวที่ได้รับอนุญาตให้อยู่ในราชอาณาจักรเป็นกรณีพิเศษ เป็นหลักฐานที่กรมการปกครอง กระทรวงมหาดไทย จัดทำขึ้น นอกจากนี้โจทก์ยังได้รับอนุญาตให้ทำงานตาม พ.ร.บ.การทำงานของคนต่างด้าว พ.ศ.2521 มาตรา 12 (1) (ซึ่งเป็นกฎหมายที่ใช้บังคับขณะนั้น) และกฎกระทรวงกำหนดแบบ หลักเกณฑ์ และวิธีการในการขอรับใบอนุญาตทำงานและการออกใบอนุญาตทำงาน สำหรับคนต่างด้าวสัญชาติพม่า ลาว และกัมพูชา ที่หลบหนีเข้าเมือง พ.ศ.2547 กรมการจัดหางาน กระทรวงแรงงานและสวัสดิการสังคม ออกใบอนุญาตทำงานให้โจทก์ทำงานกับ ว. ซึ่งเป็นนายจ้าง มีกำหนด 1 ปี นับแต่วันที่ 1 กรกฎาคม 2549 ถึงวันที่ 30 มิถุนายน 2550 โดยมีบัตรประจำตัวคนซึ่งไม่มีสัญชาติไทย (พม่า) กับแบบรับรองรายการทะเบียนประวัติ อันเป็นหลักฐานที่สามารถใช้นำมาจัดทำฐานทะเบียนของโจทก์ ทั้งมีใบอนุญาตให้ทำงานได้ที่ทางราชการออกให้แล้ว ว. ผู้เป็นนายจ้างสามารถใช้หลักฐานดังกล่าวไปดำเนินการลงทะเบียนโดยการยื่นแบบลงทะเบียนนายจ้างและแบบรายการแสดงรายชื่อลูกจ้างได้ ตามประกาศสำนักงานประกันสังคม เรื่อง การลงทะเบียนนายจ้างตาม พ.ร.บ.เงินทดแทน พ.ศ.2537 ลงวันที่ 1 กรกฎาคม 2537 ที่แนวปฏิบัติของสำนักงานประกันสังคมตามหนังสือที่ รส 0711/ว 751 ข้อ 2.1 ที่กำหนดว่า แรงงานต่างด้าวที่จะมีสิทธิได้รับเงินทดแทนจากกองทุนเงินทดแทนต้องมีหลักฐานแสดงว่ามีการจดทะเบียนและมีใบอนุญาตให้ทำงานที่ทางราชการออกให้มาแสดงประกอบกับหนังสือเดินทางหรือใบสำคัญประจำตัวคนต่างด้าวนั้น เมื่อโจทก์เป็นคนต่างด้าวที่ได้รับการผ่อนผันจากทางราชการให้ประกอบอาชีพในราชอาณาจักรได้เป็นการชั่วคราว และได้รับอนุญาตให้อยู่ในราชอาณาจักรได้เป็นกรณีพิเศษ โจทก์จึงเป็นผู้ได้รับความคุ้มครองตาม พ.ร.บ.เงินทดแทน พ.ศ.2537 และมีสิทธิได้รับเงินทดแทนจากกองทุนเงินทดแทนได้ ในการอนุญาตให้ทำงานและให้พักอาศัยอยู่ในราชอาณาจักรนั้น กรมการจัดหางาน กระทรวงแรงงานและสวัสดิการสังคม ได้ออกใบอนุญาตให้ทำงาน โดยกรมการปกครอง กระทรวงมหาดไทย ได้จดทะเบียนไว้ในแบบรายการทะเบียนประวัติเพื่อให้ได้สิทธิอาศัยชั่วคราว (ท.ร.38/1) และจัดบัตรประจำตัวคนซึ่งไม่มีสัญชาติไทยให้แก่โจทก์แล้ว มิอาจถือได้ว่าโจทก์ขาดคุณสมบัติตามข้อ 2.1 ที่กำหนดไว้ในหนังสือที่ รส 0711/ว 751 สำหรับเรื่องการจ่ายเงินสมทบเข้ากองทุนเงินทดแทนเป็นหน้าที่โดยตรงของนายจ้างตาม พ.ร.บ.เงินทดแทน พ.ศ.2537 มาตรา 44 หากนายจ้างไม่ดำเนินการ ต้องเสียเงินเพิ่มตามมาตรา 46 และรับโทษทางอาญาตามมาตรา 62 และเป็นหน้าที่ของสำนักงานประกันสังคมตามมาตรา 47 ที่จะต้องดำเนินการต่อนายจ้างที่ไม่ปฏิบัติตามกฎหมาย กรณีไม่อาจอ้างว่านายจ้างไม่จ่ายเงินสมทบเข้ากองทุนเงินทดแทนมาปฏิเสธสิทธิของโจทก์ซึ่งเป็นลูกจ้าง ทั้ง พ.ร.บ.เงินทดแทน พ.ศ.2537 ไม่มีบทบัญญัติจำกัดเงื่อนไขการเข้าถึงสิทธิในการได้รับเงินทดแทนจากกองทุนเงินทดแทนว่าลูกจ้างจะต้องยื่นแบบเสียภาษีเงินได้บุคคลธรรมดาให้แก่ประเทศไทยเสียก่อน ดังนั้นการที่สำนักงานประกันสังคมออกหนังสือที่ รส 0711/ว 751 กำหนดในส่วนที่ว่า แรงงานต่างด้าวจะมีสิทธิได้รับเงินทดแทนจากกองทุนเงินทดแทน จะต้องมีหลักฐานว่านายจ้างจ่ายเงินสมทบเข้ากองทุนเงินทดแทนในอัตราไม่ต่ำกว่าค่าจ้างขั้นต่ำ และแรงงานต่างด้าวที่จดทะเบียนต้องยื่นแบบเสียภาษีเงินได้บุคคลธรรมดาให้กับประเทศไทย จึงไม่ชอบด้วย พ.ร.บ.เงินทดแทน พ.ศ.2537 เมื่อโจทก์เป็นลูกจ้างประสบอันตรายเนื่องจากการทำงานให้แก่นายจ้างที่มีสิทธิได้รับความคุ้มครองตาม พ.ร.บ.เงินทดแทน พ.ศ.2537 และมีสิทธิได้รับเงินทดแทนจากกองทุนเงินทดแทน แต่สำนักงานประกันสังคมจังหวัดเชียงใหม่อาศัยแนวปฏิบัติตามหนังสือที่ รส 0711/ว 751 ที่ไม่ชอบมาออกคำสั่งปฏิเสธสิทธิไม่ให้โจทก์ขอรับค่าทดแทนจากกองทุนเงินทดแทน ซึ่งโจทก์มีสิทธิได้รับค่าทดแทนรายเดือนตามมาตรา 18 (1) เดือนละ 2,418 บาท ส่วนที่ขาดอีก 4 เดือน 20 วัน จึงเป็นออกคำสั่งโดยไม่ชอบด้วยอำนาจหน้าที่ตาม พ.ร.บ.เงินทดแทน พ.ศ.2537 และการที่คณะกรรมการกองทุนเงินทดแทนมีมติให้จำหน่ายเรื่องที่
2โจทก์อุทธรณ์คำสั่งของสำนักงานประกันสังคมจังหวัดเชียงใหม่เรียกร้องค่าทดแทนส่วนที่ขาดก็เป็นการไม่ชอบด้วย พ.ร.บ.เงินทดแทน พ.ศ.2537 มาตรา 52 กรณีจึงมีเหตุให้ต้องเพิกถอนคำวินิจฉัยของคณะกรรมการกองทุนเงินทดแทนที่ 401/2550 ในส่วนที่มีมติให้จำหน่ายอุทธรณ์ของโจทก์ที่เรียกร้องให้กองทุนเงินทดแทนจ่ายค่าทดแทนรายเดือนตามมาตรา 18 (1) เพิ่มเติมแก่โจทก์ แล้วให้สำนักงานประกันสังคม โดยกองทุนเงินทดแทนรับผิดชอบจ่ายค่าทดแทนส่วนนี้แก่โจทก์
1โจทก์ฟ้องขอให้เพิกถอนคำวินิจฉัยของคณะกรรมการกองทุนเงินทดแทนที่ 401/2550 ลงวันที่ 24 พฤศจิกายน 2550 และให้จำเลยทั้งสิบสามมีคำวินิจฉัยให้สำนักงานประกันสังคมจ่ายเงินทดแทนจากกองทุนเงินทดแทนจำนวน 12,045.25 บาท แก่โจทก์ภายใน 7 วัน
2จำเลยทั้งสิบสามให้การขอให้ยกฟ้อง ระหว่างการพิจารณาของศาลแรงงานภาค 5 โจทก์ยื่นคำร้องขอถอนฟ้องจำเลยที่ 6 ถึงที่ 8 จำเลยทั้งสิบสามไม่ค้าน ศาลแรงงานภาค 5 มีคำสั่งอนุญาต ศาลแรงงานภาค 5
3พิพากษายกฟ้อง โจทก์อุทธรณ์ต่อศาลฎีกา ศาลฎีกาแผนกคดีแรงงานวินิจฉัยว่า ศาลแรงงานภาค 5 ฟังข้อเท็จจริงเป็นยุติว่า โจทก์เป็นคนต่างด้าวสัญชาติพม่า เดินทางเข้ามาในประเทศไทยโดยไม่ถูกต้องตามกฎหมาย ไม่มีหนังสือเดินทางแต่ได้รับอนุญาตผ่อนผันให้ทำงานชั่วคราวในประเทศไทยและได้รับอนุญาตให้ทำงานในประเทศไทย โจทก์ทำงานเป็นลูกจ้างในตำแหน่งคนงานก่อสร้างให้แก่นายวิรัช นายจ้างซึ่งประกอบธุรกิจรับเหมาช่วงงานก่อสร้าง โดยทำงานให้ตั้งแต่วันที่ 1 กรกฎาคม 2549 นายวิรัชมีลูกจ้างเป็นคนต่างด้าวซึ่งไม่ได้ขึ้นทะเบียนนายจ้างตามพระราชบัญญัติเงินทดแทน พ.ศ.2537 และไม่ได้นำส่งเงินสมทบเข้ากองทุนเงินทดแทน ระหว่างทำงานในสถานที่ก่อสร้างโจทก์ถูกแท่งเสาเหล็กขนาดกว้างประมาณ 1 ฟุต ยาวประมาณ 2 เมตร ตกจากที่สูงกระแทกศีรษะด้านขวาและหลัง เป็นเหตุให้โจทก์หมดสติทันทีและถูกนำตัวส่งโรงพยาบาลมหาราชนครเชียงใหม่ แพทย์รักษาโดยการผ่าตัดอวัยวะภายในและต้องพักรักษาตัวในโรงพยาบาล หลังจากนั้นโจทก์ออกจากโรงพยาบาลไปพักรักษาตัวที่บ้านและต้องกลับมารักษาตัวต่อที่โรงพยาบาลอีกเนื่องจากมีอาการแผลกดทับบริเวณก้น ร่างกายของโจทก์นับแต่บริเวณเอวลงไปใช้การไม่ได้ โจทก์ยื่นขอรับเงินทดแทนซึ่งสำนักงานประกันสังคมจังหวัดเชียงใหม่ได้มีคำสั่งที่ 1/2550 ให้นายวิรัชซึ่งเป็นนายจ้างจ่ายค่ารักษาพยาบาลเท่าที่จ่ายจริงตามความจำเป็นแต่ไม่เกิน 35,000 บาท และค่าทดแทนรายเดือนตามพระราชบัญญัติเงินทดแทน พ.ศ.2537 มาตรา 18 (1) เดือนละ 2,418 บาท เป็นเวลา 2 เดือน 17 วัน เป็นเงิน 6,206.20 บาท ต่อมาสำนักงานประกันสังคมจังหวัดเชียงใหม่เปลี่ยนแปลงคำสั่งเดิมเนื่องจากสิ้นสุดการรักษาและแพทย์ประเมินการสูญเสียสมรรถภาพว่าโจทก์มีอาการอัมพาตครึ่งล่าง ขาทั้งสองข้างรวมถึงลำตัวส่วนล่างสูญเสียความรู้สึก คิดเป็นการสูญเสียสมรรถภาพร้อยละ 70 ของทั้งร่างกาย อันเป็นกรณีทุพพลภาพตามมาตรา 18 (3) จึงมีคำสั่งที่ 2/2550 ว่า นอกจากให้โจทก์มีสิทธิได้รับค่ารักษาพยาบาลและค่าทดแทนรายเดือนตามคำสั่งเดิมแล้ว ยังให้มีสิทธิได้รับค่าทดแทนรายเดือนตามมาตรา 18 (3) เดือนละ 2,418 บาท เป็นเวลา 15 ปี ตั้งแต่วันที่ 11 กรกฎาคม 2550 เป็นต้นไป โดยครบกำหนดจ่ายงวดแรกวันที่ 10 สิงหาคม 2550 และงวดเดือนถัดไปทุกวันที่ 10 ของเดือน โดยให้นายจ้างจ่ายเงินทดแทนให้แก่ลูกจ้างภายใน 7 วัน นับแต่วันที่ได้รับแจ้งคำสั่ง โจทก์ไม่เห็นด้วย จึงอุทธรณ์คำสั่งต่อคณะกรรมการกองทุนเงินทดแทนว่า โจทก์มีสิทธิได้รับค่าทดแทนรายเดือนตลอดระยะเวลาที่ไม่สามารถทำงานได้คือ นับแต่วันที่ 4 ธันวาคม 2549 ที่โจทก์ประสบอันตรายต้องเข้ารักษาตัวที่โรงพยาบาลถึงวันที่ 20 กรกฎาคม 2550 อันเป็นวันที่สำนักงานประกันสังคมจังหวัดเชียงใหม่ออกคำสั่งใหม่ รวม 7 เดือน 17 วัน ดังนี้คำสั่งที่ถูกต้องสั่งว่าให้นายจ้างจ่ายค่าทดแทนรายเดือนตามมาตรา 18 (1) เดือนละ 2,418 บาท เป็นเวลา 7 เดือน 17 วัน เป็นเงิน 18,251.45 บาท ส่วนคำสั่งเกี่ยวกับค่าทดแทนตามมาตรา 18 (3) นั้น พระราชบัญญัติเงินทดแทน พ.ศ.2537 มาตรา 25 กำหนดให้นายจ้างมีหน้าที่จ่ายเงินสมทบ และให้สำนักงานประกันสังคมจ่ายเงินทดแทนแก่ลูกจ้างหรือผู้มีสิทธิแทนนายจ้าง พนักงานเจ้าหน้าที่ต้องมีคำสั่งให้สำนักงานประกันสังคมจ่ายเงินทดแทนให้แก่โจทก์แทนนายวิรัช การที่พนักงานเจ้าหน้าที่มีคำสั่งให้นายวิรัชนายจ้างจ่ายเงินทดแทนให้แก่โจทก์แทนที่จะให้กองทุนเงินทดแทนหรือสำนักงานประกันสังคมรับผิดชอบจ่ายเงิน ทำให้เกิดความเสียหายแก่โจทก์ เนื่องจากไม่มีหลักประกันว่านายวิรัชจะปฏิบัติตามคำสั่งของพนักงานเจ้าหน้าที่ นายวิรัชเป็นเพียงผู้รับเหมาก่อสร้างมิได้มีกิจการมั่นคงเป็นหลักแหล่งแน่นอน และโจทก์เป็นคนต่างด้าวประสบอันตรายถึงขนาดทุพพลภาพจึงขอรับเงินทดแทนทั้งหมดในคราวเดียว โดยขอให้สำนักงานประกันสังคมจ่ายเงินค่ารักษาพยาบาลเท่าที่จ่ายจริงตามความจำเป็นแต่ไม่เกิน 35,000 บาท ค่าทดแทนรายเดือนตามมาตรา 18 (1) เดือนละ 2,418 บาท เป็นเวลา 7 เดือน 17 วัน และค่าทดแทนรายเดือนตามมาตรา 18 (3) เดือนละ 2,148 บาท เป็นเวลา 15 ปี นายวิรัชได้จ่ายเงินค่ารักษาพยาบาลไปแล้ว ต่อมาโจทก์กับนายวิรัชทำบันทึกตกลงการรับจ่ายเงินค่าทดแทนคราวเดียวไว้ที่สำนักงานประกันสังคมจังหวัดเชียงใหม่ว่า นายวิรัชตกลงจ่ายค่าทดแทนตามมาตรา 18 (3) ที่คงเหลืออยู่ให้เป็นคราวเดียว 176 เดือน (โดยนายวิรัชจ่ายให้ไปแล้ว 4 เดือน) เป็นเงิน 425,568 บาท ซึ่งนายวิรัชหักส่วนลดตามกฎหมายร้อยละ 2 ต่อปี คงเหลือเป็นเงินสุทธิที่โจทก์ได้รับ 362,796.72 บาท และในวันเดียวกันนายวิรัชจ่ายค่าทดแทนตามมาตรา 18 (1) จำนวน 6,206.20 บาท ให้แก่โจทก์ ตามคำสั่งที่ 2/2550 วันที่ 24 พฤศจิกายน 2550 คณะกรรมการกองทุนเงินทดแทนมีคำวินิจฉัยที่ 401/2550 ว่า สำนักงานประกันสังคมกำหนดแนวปฏิบัติตามหนังสือที่ รส 0711/ว 751 ลงวันที่ 25 ตุลาคม 2544 เรื่อง การให้ความคุ้มครองแรงงานต่างด้าวที่ประสบอันตรายหรือเจ็บป่วยเนื่องจากการทำงานว่า กรณีที่แรงงานต่างด้าวจะมีสิทธิได้รับเงินทดแทนจากกองทุนเงินทดแทนต้องมีหลักฐานการจดทะเบียนและมีใบอนุญาตให้ทำงานที่ทางราชการออกให้ มาแสดงประกอบกับหนังสือเดินทางหรือใบสำคัญประจำตัวคนต่างด้าว นายจ้างจ่ายเงินสมทบเข้ากองทุนเงินทดแทน และแรงงานต่างด้าวต้องยื่นแบบเสียภาษีเงินได้บุคคลธรรมดา หากไม่มีหลักฐานนายจ้างต้องเป็นผู้รับผิดชอบจ่ายเงินทดแทนให้ลูกจ้างเอง เมื่อนายวิรัชจ่ายค่าทดแทนคราวเดียวตามมาตรา 18 (3) และค่าทดแทนตามมาตรา 18 (1) เป็นเวลา 2 เดือน 17 วัน ให้แก่โจทก์ครบถ้วนแล้วตามคำสั่งของสำนักงานประกันสังคมจังหวัดเชียงใหม่ที่ 2/2550 คณะกรรมการกองทุนเงินทดแทนมีความเห็นว่า ไม่จำต้องวินิจฉัยเรื่องนี้อีกต่อไปจึงมีมติให้จำหน่ายเรื่องออกจากการพิจารณา แล้วศาลแรงงานภาค 5 วินิจฉัยว่า แนวปฏิบัติตามหนังสือที่ รส 0711/ว 751 ออกตามมติที่ประชุมของคณะกรรมการกองทุนเงินทดแทน ซึ่งคณะกรรมการกองทุนเงินทดแทนกำหนดแนวปฏิบัติต่อแรงงานต่างด้าวไว้ 2 ประเภท ดังนี้ ประเภทแรก แรงงานต่างด้าวที่เข้ามาทำงานโดยถูกต้องซึ่งนายจ้างขึ้นทะเบียนและจ่ายเงินสมทบเข้ากองทุนเงินทดแทนแล้ว ย่อมมีสิทธิเรียกให้กองทุนเงินทดแทนจ่ายเงินทดแทนให้แก่ตนเองได้ เมื่อประสบอันตรายเนื่องจากการทำงานให้แก่นายจ้าง ประเภทที่สอง แรงงานต่างด้าวที่เข้ามาทำงานโดยไม่ถูกต้อง ไม่สามารถนำหลักฐานที่กำหนดไว้มาแสดงและ/หรือนายจ้างไม่ได้จ่ายเงินสมทบเข้ากองทุนเงินทดแทนนั้น นายจ้างจะต้องจ่ายเงินทดแทนให้แก่ลูกจ้างแรงงานต่างด้าวประเภทนี้เอง นอกจากนี้แม้พระราชบัญญัติเงินทดแทน พ.ศ.2537 กำหนดให้พนักงานเจ้าหน้าที่มีอำนาจดำเนินการกับนายจ้างที่ไม่จ่ายเงินสมทบเข้ากองทุนเงินทดแทนตามมาตรา 62 ดังที่โจทก์อ้าง แต่มาตรา 50 ก็ยังให้อำนาจพนักงานเจ้าหน้าที่มีอำนาจออกคำสั่งให้นายจ้างจ่ายเงินทดแทนให้แก่ลูกจ้างที่ประสบอันตรายได้ ซึ่งหากนายจ้างฝ่าฝืนจะมีความผิดและต้องรับโทษอาญาตามมาตรา 64 ถือว่าเป็นแนวปฏิบัติที่ให้ความคุ้มครองลูกจ้างที่เป็นแรงงานต่างด้าวแล้ว มิใช่เป็นการตัดสิทธิเรียกร้องเงินทดแทน ที่โจทก์อ้างว่าเป็นสิทธิตามกฎหมายที่จะได้รับเงินทดแทนจากกองทุนเงินทดแทนนั้น จำต้องพิจารณาว่ากฎหมายกำหนดหน้าที่ด้วยหรือไม่ หากกฎหมายกำหนดหน้าที่ให้ต้องปฏิบัติ ก็ต้องปฏิบัติตามหน้าที่เสียก่อนจึงจะกล่าวอ้างสิทธิได้ และหน้าที่ที่กำหนดก็เป็นเหตุผลอันสมควร ถ้าไม่มีการปฏิบัติหน้าที่ที่กำหนดเสียก่อนแล้วต่อมาถูกปฏิเสธสิทธิ จึงไม่ถือเป็นการเลือกปฏิบัติ โจทก์ไม่มีสิทธิเรียกร้องให้กองทุนเงินทดแทนจ่ายเงินทดแทนแทนนายจ้าง กรณีจึงไม่จำต้องวินิจฉัยประเด็นต่อไปว่าโจทก์มีสิทธิได้รับค่าทดแทนเพิ่มขึ้นตามฟ้องจากกองทุนเงินทดแทนหรือไม่
4มี ปัญหาต้องวินิจฉัยตามอุทธรณ์ของโจทก์ว่า คำวินิจฉัยของคณะกรรมการกองทุนเงินทดแทนชอบด้วยกฎหมายหรือไม่ และโจทก์มีสิทธิได้รับค่าทดแทนรายเดือนตามพระราชบัญญัติเงินทดแทน พ.ศ.2537 มาตรา 18 (1) เพิ่มเติมตามฟ้องจากกองทุนเงินทดแทนหรือไม่ เห็นว่า สำนักงานประกันสังคมจังหวัดเชียงใหม่มีคำสั่งที่ 2/2550 ให้นายวิรัชซึ่งเป็นนายจ้างจ่ายค่าทดแทนรายเดือนตามพระราชบัญญัติเงินทดแทน พ.ศ.2537 มาตรา 18 (1) เดือนละ 2,418 บาท เป็นเวลา 2 เดือน 17 วัน ซึ่งแม้โจทก์จะยอมรับค่าทดแทนที่นายวิรัชจ่ายให้แก่โจทก์ตามคำสั่งที่ 2/2550 แต่โจทก์ไม่ได้ถอนอุทธรณ์ที่ยื่นไว้ต่อคณะกรรมการกองทุนเงินทดแทนที่เรียกร้องให้กองทุนเงินทดแทนจ่ายค่าทดแทนรายเดือนตามมาตรา 18 (1) ตลอดระยะเวลาที่โจทก์ไม่สามารถทำงานให้แก่นายจ้างได้ คือนับแต่วันที่โจทก์ประสบอันตรายถึงวันที่ 20 กรกฎาคม 2550 กรณีถือว่ามีประเด็นที่คณะกรรมการกองทุนเงินทดแทนจะต้องวินิจฉัยว่า โจทก์มีสิทธิได้รับค่าทดแทนรายเดือนตามมาตรา 18 (1) เพิ่มเติมหรือไม่ การที่คณะกรรมการกองทุนเงินทดแทนจำหน่ายเรื่องออกเสียโดยไม่วินิจฉัยประเด็นดังกล่าวย่อมไม่ชอบด้วยพระราชบัญญัติเงินทดแทน พ.ศ.2537 มาตรา 32 (5) และมาตรา 52 เมื่อข้อเท็จจริงในสำนวนฟังยุติว่า หลังจากโจทก์ประสบอันตรายเนื่องจากการทำงาน เป็นอัมพาตส่วนล่างนับแต่ช่วงเอวลงไป คิดเป็นการสูญเสียสมรรถภาพร้อยละ 70 ของร่างกายทั้งหมด เป็นเหตุให้โจทก์ไม่สามารถทำงานให้แก่นายจ้างได้นับแต่วันที่ประสบอันตรายคือ วันที่ 4 ธันวาคม 2549 เป็นต้นไป ซึ่งสำนักงานประกันสังคมจังหวัดเชียงใหม่ออกคำสั่งเมื่อวันที่ 20 กรกฎาคม 2550 ให้โจทก์มีสิทธิได้รับค่าทดแทนกรณีทุพพลภาพตามมาตรา 18 (3) เดือนละ 2,418 บาท เป็นเวลา 15 ปี นับแต่วันที่ 11 กรกฎาคม 2550 อันเป็นวันที่แพทย์ประเมินการสูญเสียสมรรถภาพและถือว่าเป็นกรณีที่โจทก์ทุพพลภาพเป็นต้นไป ดังนี้โจทก์ย่อมมีสิทธิได้รับค่าทดแทนรายเดือนตามมาตรา 18 (1) เดือนละ 2,418 บาท นับแต่วันที่ 4 ธันวาคม 2549 ถึงวันที่ 10 กรกฎาคม 2550 เป็นเวลา 7 เดือน 7 วัน เมื่อนายวิรัชผู้เป็นนายจ้างได้จ่ายให้แก่โจทก์ไปแล้วจำนวน 2 เดือน 17 วัน โจทก์จึงมีสิทธิได้รับค่าทดแทนรายเดือนส่วนที่เหลืออีก 4 เดือน 20 วัน ส่วนปัญหาต่อไปว่าโจทก์จะมีสิทธิเรียกให้กองทุนเงินทดแทนจ่ายค่าทดแทนส่วนที่ขาดนี้หรือไม่นั้น เห็นว่า ตามพระราชบัญญัติเงินทดแทน พ.ศ.2537 มาตรา 5 บัญญัติให้นิยามคำว่า "ลูกจ้าง หมายความว่า ผู้ซึ่งทำงานให้นายจ้างโดยรับค่าจ้างไม่ว่าจะเรียกชื่ออย่างไร แต่ไม่รวมถึงลูกจ้างซึ่งทำงานเกี่ยวกับงานบ้านอันมิได้มีการประกอบธุรกิจรวมอยู่ด้วย" "ค่าทดแทน หมายความว่า เงินที่จ่ายให้ลูกจ้างหรือผู้มีสิทธิตามมาตรา 20 สำหรับการประสบอันตรายหรือเจ็บป่วยหรือสูญหายของลูกจ้างตามพระราชบัญญัตินี้" มาตรา 13 วรรคหนึ่ง บัญญัติว่า "เมื่อลูกจ้างประสบอันตราย หรือเจ็บป่วย ให้นายจ้างจัดให้ลูกจ้างได้รับการรักษาพยาบาลทันทีตามความเหมาะสมแก่อันตรายหรือความเจ็บป่วยนั้นและให้นายจ้างจ่ายค่ารักษาพยาบาลเท่าที่จ่ายจริงตามความจำเป็น แต่ไม่เกินอัตราที่กำหนดในกฎกระทรวง" วรรคสอง บัญญัติว่า "ให้นายจ้างจ่ายค่ารักษาพยาบาลตามวรรคหนึ่งโดยไม่ชักช้า เมื่อฝ่ายลูกจ้างแจ้งให้นายจ้างทราบ" มาตรา 25 วรรคหนึ่ง บัญญัติว่า "การจ่ายเงินทดแทนตามหมวดนี้ ในกรณีที่นายจ้างเป็นผู้มีหน้าที่ต้องจ่ายเงินสมทบ ให้สำนักงานจ่ายเงินทดแทนแก่ลูกจ้างหรือผู้มีสิทธิตามมาตรา 20 แทนนายจ้างนั้น..." มาตรา 26 วรรคหนึ่ง บัญญัติว่า "ให้มีกองทุนเงินทดแทนในสำนักงานประกันสังคมเพื่อจ่ายเป็นเงินทดแทนแก่ลูกจ้างแทนนายจ้างซึ่งมีหน้าที่ต้องจ่ายเงินสมทบตามมาตรา 44 และเป็นค่าใช้จ่ายตามมาตรา 43" และมาตรา 44 วรรคหนึ่ง บัญญัติว่า "ให้กระทรวงแรงงานประกาศกำหนดประเภทและขนาดของกิจการ และท้องที่ที่นายจ้างต้องจ่ายเงินสมทบ..." ซึ่งกระทรวงแรงงานและสวัสดิการสังคมซึ่งเป็นส่วนราชการที่มีอำนาจหน้าที่ในขณะนั้นได้ออกประกาศ เรื่อง ประเภท ขนาดของกิจการ และท้องที่ที่ให้นายจ้างจ่ายเงินสมทบ (ฉบับที่ 2) ลงวันที่ 27 กุมภาพันธ์ 2545 ให้ยกเลิกความในข้อ 2 แห่งประกาศกระทรวงแรงงานและสวัสดิการสังคม เรื่อง ประเภทขนาดของกิจการ และท้องที่ที่ให้นายจ้างจ่ายเงินสมทบลงวันที่ 12 กันยายน 2537 และให้ใช้ความต่อไปนี้แทน ข้อ 2 กำหนดว่า ให้นายจ้างที่มีลูกจ้างทำงานตั้งแต่หนึ่งคนขึ้นไปในทุกท้องที่ทั่วราชอาณาจักรมีหน้าที่จ่ายเงินสมทบ ทั้งนี้ เว้นแต่ (1) นายจ้างซึ่งประกอบกิจการเพาะปลูก ประมง ป่าไม้ และเลี้ยงสัตว์ ซึ่งมิได้ใช้ลูกจ้างตลอดปีและไม่มีงานลักษณะอื่นรวมอยู่ด้วย (2) นายจ้างที่เป็นบุคคลธรรมดา ซึ่งงานที่ลูกจ้างทำนั้นมิได้มีการประกอบธุรกิจรวมอยู่ด้วย (3) นายจ้างซึ่งประกอบการค้าเร่ การค้าแผงลอย เช่นนี้ ย่อมแสดงให้เห็นว่า พระราชบัญญัติเงินทดแทน พ.ศ.2537 บัญญัติให้มีการจัดตั้งกองทุนเงินทดแทนขึ้นเพื่อจ่ายเงินทดแทนให้แก่ลูกจ้างที่ประสบอันตรายหรือเจ็บป่วยหรือสูญหายเนื่องจากการทำงานให้แก่นายจ้าง หรือเพื่อจ่ายเงินทดแทนให้แก่ผู้มีสิทธิได้รับเงินทดแทนกรณีที่ลูกจ้างถึงแก่ความตายหรือสูญหายเนื่องจากการทำงานให้แก่นายจ้าง โดยเป็นการจ่ายให้แทนนายจ้างที่มีหน้าที่ต้องจ่ายเงินสมทบเข้ากองทุนเงินทดแทน อันเป็นการสร้างหลักประกันให้แก่ลูกจ้างทุกคนโดยทั่วไป มิให้ต้องเสี่ยงกับฐานะการเงินของนายจ้างหรือความไม่แน่นอนที่จะได้รับเงินทดแทนจากนายจ้างหรือความล่าช้าที่นายจ้างจะชำระเงินทดแทน จึงมีผลบังคับใช้แก่นายจ้างทุกคนที่มีลูกจ้างตั้งแต่ 1 คน ขึ้นไป ยกเว้นกิจการบางประเภทข้างต้นเท่านั้น โดยกำหนดให้เป็นหน้าที่เฉพาะของนายจ้างแต่ฝ่ายเดียวที่จะต้องยื่นแบบลงทะเบียนจ่ายเงินสมทบและรายการแสดงรายชื่อลูกจ้างต่อสำนักงานประกันสังคมตามแบบที่เลขาธิการสำนักงานประกันสังคมกำหนด ซึ่งสำนักงานประกันสังคมได้ประกาศ เรื่อง การลงทะเบียนนายจ้างตามพระราชบัญญัติเงินทดแทน พ.ศ.2537 ลงวันที่ 1 กรกฎาคม 2537 ข้อ 1 กำหนดว่า ให้ใช้แบบขึ้นทะเบียน (สปส.1-01) ท้ายประกาศนี้ เป็นแบบลงทะเบียนนายจ้าง ข้อ 2 กำหนดว่า ให้ใช้แบบขึ้นทะเบียนผู้ประกันตน (สปส.1-03) ท้ายประกาศนี้ เป็นแบบรายการแสดงรายชื่อลูกจ้าง โดยแบบทะเบียนผู้ประกันตน สปส.1-03 ที่ใช้เป็นแบบรายการแสดงรายชื่อลูกจ้างในท้ายประกาศระบุว่า "กรณีชาวต่างประเทศหรือคนต่างด้าวให้กรอกข้อความใดข้อความหนึ่ง ดังนี้ ใบอนุญาตทำงานคนต่างด้าว (WORK PERMIT) เลขที่ ... หนังสือเดินทาง (PASSPORT) เลขที่... ใบสำคัญประจำตัวคนต่างด้าว เลขที่... อื่นๆ (ระบุ)..." คดีนี้แม้โจทก์เป็นคนต่างด้าวสัญชาติพม่าซึ่งเข้าเมืองมาโดยมิชอบ แต่ต่อมารัฐมนตรีว่าการกระทรวงมหาดไทยโดยอนุมัติของคณะรัฐมนตรีได้อนุญาตให้อยู่ในราชอาณาจักรเป็นกรณีพิเศษเฉพาะเรื่องตามพระราชบัญญัติคนเข้าเมือง พ.ศ.2522 มาตรา 17 ประกอบประกาศกระทรวงมหาดไทย เรื่อง การอนุญาตให้คนต่างด้าวบางจำพวกเข้ามาอยู่ในราชอาณาจักรเป็นกรณีพิเศษ ฉบับลงวันที่ 22 มิถุนายน 2549 และวันที่ 19 มกราคม 2551 ซึ่งโจทก์ได้รับการจัดทำทะเบียนประวัติและบัตรประจำตัวตามกฎหมายว่าด้วยการทะเบียนราษฎรแล้วเรียกว่า บัตรประจำตัวคนซึ่งไม่มีสัญชาติไทย (พม่า) กับแบบรับรองรายการทะเบียนประวัติของคนต่างด้าวที่ได้รับอนุญาตให้อยู่ในราชอาณาจักรเป็นกรณีพิเศษ เป็นหลักฐานที่กรมการปกครอง กระทรวงมหาดไทย จัดทำขึ้นโดยระบุภาพถ่ายหมายเลขบัตรประจำตัว 13 หลัก ชื่อตัว ชื่อสกุล เพศ สัญชาติ วันเดือนปีเกิด สถานที่พักอาศัย ชื่อบิดาและมารดา นอกจากนี้โจทก์ยังได้รับอนุญาตให้ทำงานตามพระราชบัญญัติการทำงานของคนต่างด้าว พ.ศ.2521 มาตรา 12 (1) (ซึ่งเป็นกฎหมายที่ใช้บังคับขณะนั้น) และกฎกระทรวงกำหนดแบบ หลักเกณฑ์ และวิธีการในการขอรับใบอนุญาตทำงานและการออกใบอนุญาตทำงาน สำหรับคนต่างด้าวสัญชาติพม่า ลาว และกัมพูชา ที่หลบหนีเข้าเมือง พ.ศ.2547 ซึ่งกรมการจัดหางาน กระทรวงแรงงานและสวัสดิการสังคม ออกใบอนุญาตทำงานให้โจทก์ทำงานกับนายวิรัชซึ่งเป็นนายจ้าง มีกำหนด 1 ปี นับแต่วันที่ 1 กรกฎาคม 2549 ถึงวันที่ 30 มิถุนายน 2550 แสดงว่าโจทก์เป็นบุคคลที่รัฐได้จัดทำฐานข้อมูลแสดงตัวบุคคลรวมทั้งรายละเอียดที่ต้องการตามความจำเป็นเพื่อความมั่นคงของประเทศไว้แล้ว โดยมีบัตรประจำตัวคนซึ่งไม่มีสัญชาติไทย (พม่า) กับแบบรับรองรายการทะเบียนประวัติ อันเป็นหลักฐานที่สามารถใช้นำมาจัดทำฐานทะเบียนของโจทก์ ทั้งมีใบอนุญาตให้ทำงานได้ที่ทางราชการออกให้แล้ว นายวิรัชผู้เป็นนายจ้างสามารถใช้หลักฐานดังกล่าวไปดำเนินการลงทะเบียนโดยการยื่นแบบลงทะเบียนนายจ้างและแบบรายการแสดงรายชื่อลูกจ้างได้ตามประกาศสำนักงานประกันสังคม เรื่อง การลงทะเบียนนายจ้างตามพระราชบัญญัติเงินทดแทน พ.ศ.2537 ลงวันที่ 1 กรกฎาคม 2537 ส่วนที่แนวปฏิบัติของสำนักงานประกันสังคมตามหนังสือที่ รส 0711/ว 751 ข้อ 2.1 ที่กำหนดว่า แรงงานต่างด้าวที่จะมีสิทธิได้รับเงินทดแทนจากกองทุนเงินทดแทนต้องมีหลักฐานแสดงว่ามีการจดทะเบียนและมีใบอนุญาตให้ทำงานที่ทางราชการออกให้มาแสดงประกอบกับหนังสือเดินทางหรือใบสำคัญประจำตัวคนต่างด้าวนั้น หากพิจารณาถึงที่มาแห่งการกำหนดเงื่อนไขคุณสมบัติที่ปรากฏในรายงานการประชุมคณะกรรมการกองทุนเงินทดแทนครั้งที่ 20/2544 ลงวันที่ 7 กันยายน 2544 ว่า ต้องการให้แรงงานต่างด้าวที่เข้ามาโดยมิชอบมีการจดทะเบียนและมีการออกใบอนุญาตให้ทำงานก่อนจึงจะให้ความคุ้มครองเข้าถึงสิทธิในการขอรับเงินจากกองทุนเงินทดแทนได้ หากเป็นลูกจ้างที่ไม่ได้รับใบอนุญาตให้ทำงาน ควรผลักภาระให้นายจ้างรับผิดชอบจ่ายเงินทดแทนเอง เมื่อโจทก์เป็นคนต่างด้าวที่ได้รับการผ่อนผันจากทางราชการให้ประกอบอาชีพในราชอาณาจักรได้เป็นการชั่วคราว และได้รับอนุญาตให้อยู่ในราชอาณาจักรได้เป็นกรณีพิเศษ โจทก์จึงเป็นผู้ได้รับความคุ้มครองตามพระราชบัญญัติเงินทดแทน พ.ศ.2537 และมีสิทธิได้รับเงินทดแทนจากกองทุนเงินทดแทนได้ ซึ่งในการอนุญาตให้ทำงานและให้พักอาศัยอยู่ในราชอาณาจักรนั้น กรมการจัดหางาน กระทรวงแรงงานและสวัสดิการสังคม ได้ออกใบอนุญาตให้ทำงาน โดยกรมการปกครอง กระทรวงมหาดไทย ได้จดทะเบียนไว้ในแบบรายการทะเบียนประวัติเพื่อให้ได้สิทธิอาศัยชั่วคราว (ท.ร.38/1) และจัดบัตรประจำตัวคนซึ่งไม่มีสัญชาติไทยให้แก่โจทก์แล้ว จึงมิอาจถือได้ว่าโจทก์ขาดคุณสมบัติตามข้อ 2.1 ที่กำหนดไว้ในหนังสือที่ รส 0711/ว 751 ลงวันที่ 25 ตุลาคม 2544 สำหรับเรื่องการจ่ายเงินสมทบเข้ากองทุนเงินทดแทนเป็นหน้าที่โดยตรงของนายจ้างตามพระราชบัญญัติเงินทดแทน พ.ศ.2537 มาตรา 44 หากนายจ้างไม่ดำเนินการ ต้องเสียเงินเพิ่มตามมาตรา 46 และรับโทษทางอาญาตามมาตรา 62 โดยเป็นหน้าที่ของสำนักงานประกันสังคมตามมาตรา 47 ที่จะต้องดำเนินการต่อนายจ้างที่ไม่ปฏิบัติตามกฎหมาย กรณีไม่อาจอ้างว่านายจ้างไม่จ่ายเงินสมทบเข้ากองทุนเงินทดแทนมาปฏิเสธสิทธิของโจทก์ซึ่งเป็นลูกจ้าง อีกทั้งพระราชบัญญัติเงินทดแทน พ.ศ.2537 ไม่มีบทบัญญัติจำกัดเงื่อนไขการเข้าถึงสิทธิในการได้รับเงินทดแทนจากกองทุนเงินทดแทนว่าลูกจ้างจะต้องยื่นแบบเสียภาษีเงินได้บุคคลธรรมดาให้แก่ประเทศไทยเสียก่อน ดังนั้นการที่สำนักงานประกันสังคมออกหนังสือที่ รส 0711/ว 751 กำหนดในส่วนที่ว่า แรงงานต่างด้าวจะมีสิทธิได้รับเงินทดแทนจากกองทุนเงินทดแทน จะต้องมีหลักฐานว่านายจ้างจ่ายเงินสมทบเข้ากองทุนเงินทดแทนในอัตราไม่ต่ำกว่าค่าจ้างขั้นต่ำ และแรงงานต่างด้าวที่จดทะเบียนต้องยื่นแบบเสียภาษีเงินได้บุคคลธรรมดาให้กับประเทศไทย จึงไม่ชอบด้วยพระราชบัญญัติเงินทดแทน พ.ศ.2537 เมื่อโจทก์เป็นลูกจ้างประสบอันตรายเนื่องจากการทำงานให้แก่นายจ้างที่มีสิทธิได้รับความคุ้มครองตามพระราชบัญญัติเงินทดแทน พ.ศ.2537 และมีสิทธิได้รับเงินทดแทนจากกองทุนเงินทดแทน แต่สำนักงานประกันสังคมจังหวัดเชียงใหม่อาศัยแนวปฏิบัติตามหนังสือที่ รส 0711/ว 751 ที่ไม่ชอบมาออกคำสั่งปฏิเสธสิทธิไม่ให้โจทก์ขอรับค่าทดแทนจากกองทุนเงินทดแทน ซึ่งโจทก์มีสิทธิได้รับค่าทดแทนรายเดือนตามมาตรา 18 (1) เดือนละ 2,418 บาท ส่วนที่ขาดอีก 4 เดือน 20 วัน จึงเป็นออกคำสั่งโดยไม่ชอบด้วยอำนาจหน้าที่ตามพระราชบัญญัติเงินทดแทน พ.ศ.2537 และการที่คณะกรรมการกองทุนเงินทดแทนมีมติให้จำหน่ายเรื่องที่
5โจทก์อุทธรณ์คำสั่งของสำนักงานประกันสังคมจังหวัดเชียงใหม่เรียกร้องค่าทดแทนส่วนที่ขาดก็เป็นการไม่ชอบด้วยพระราชบัญญัติเงินทดแทน พ.ศ.2537 มาตรา 52 กรณีจึงมีเหตุให้ต้องเพิกถอนคำวินิจฉัยของคณะกรรมการกองทุนเงินทดแทนที่ 401/2550 ลงวันที่ 24 พฤศจิกายน 2550 ในส่วนที่มีมติให้จำหน่ายอุทธรณ์ของโจทก์ที่เรียกร้องให้กองทุนเงินทดแทนจ่ายค่าทดแทนรายเดือนตามมาตรา 18 (1) เพิ่มเติมแก่โจทก์ แล้วให้สำนักงานประกันสังคมโดยกองทุนเงินทดแทนรับผิดชอบจ่ายค่าทดแทนส่วนนี้แก่โจทก์ ส่วนอุทธรณ์ข้ออื่นของโจทก์ไม่จำต้องวินิจฉัยเพราะไม่ทำให้ผลแห่งคดีเปลี่ยนแปลง
6พิพากษาแก้เป็นว่า ให้เพิกถอนคำวินิจฉัยของคณะกรรมการกองทุนเงินทดแทนที่ 401/2550 ลงวันที่ 24 พฤศจิกายน 2550 ในส่วนที่มีมติให้จำหน่ายอุทธรณ์ของโจทก์ที่เรียกร้องให้กองทุนเงินทดแทนจ่ายค่าทดแทนรายเดือนตามพระราชบัญญัติเงินทดแทน พ.ศ.2537 มาตรา 18 (1) เพิ่มเติมแก่โจทก์ โดยให้โจทก์มีสิทธิได้รับค่าทดแทนรายเดือนตามมาตรา 18 (1) เดือนละ 2,418 บาท จำนวน 4 เดือน 20 วัน จากกองทุนเงินทดแทน นอกจากที่แก้ให้เป็นไปตามคำพิพากษาศาลแรงงานภาค 5